关于印发《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》的通知 - 中央文件

城乡社区服务体系建设规划(2016-2020 年)

为增强城乡社区服务功能,提高城乡居民生活水平,促进城

乡发展一体化,维护城乡基层和谐稳定,根据党的十八大和十八
届三中、四中、五中、六中全会精神以及《中华人民共和国国民
经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,制定本规划。
一、发展现状和面临形势
社区是社会治理和民生保障的重要载体,社区服务体系建设
是全面建成小康社会的重要任务。随着城乡二元结构逐步解体,
我国社区服务体系建设进入了城乡统筹的新阶段。目前,全国有
7957 个街道,31832 个乡镇,10 万个城市社区,农村社区建设
覆盖面不断扩大。“十二五”期间,各地认真贯彻落实《社区服
务体系建设规划(2011-2015 年)》(国办发〔2011〕61 号),
城乡社区服务体系建设取得显著成效。一是服务设施更加完善。
截至 2015 年底,全国共建成城乡社区综合服务设施 15.3 万个,
比 2010 年底增加 9.6 万个,城市社区综合服务设施覆盖率达到
82%,农村社区综合服务设施覆盖率达到 12.3%。二是服务内容逐
步丰富。社区公共服务扩大覆盖,便民利民服务和志愿服务蓬勃
开展。截至 2015 年底,全国共有社区便民利民服务网点 24.9 万
个,社区服务志愿者组织 9.6 万个。三是人才队伍不断壮大。截
—1—至 2015 年底,全国共有社区居民委员会成员 51.2 万人,村民委
员会成员 229.7 万人,社区专职工作人员 127.6 万人,社区志愿
者数量不断增长。四是信息共享正在形成。社区公共服务综合信
息平台覆盖率已达到 10%,智慧社区建设在部分地区探索起步,
信息化与社区服务深度融合,提高了公共服务便捷性和群众办事
满意度。五是体制机制持续创新。社区多元主体广泛参与,以社
区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社
联动”社区服务机制初现雏形。实践证明,加强城乡社区服务体
系建设是增强社区居民获得感和幸福感的民心工程,是稳增长、
促改革、调结构、惠民生的基础工程。
但总的来看,我国城乡社区服务体系建设仍处于初级阶段,
城乡社区服务现状与全面建成小康社会的总体要求相比还有不
小的差距,尚不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。主要
表现在:城乡社区服务体系建设发展不平衡,农村滞后于城市局
面尚未得到彻底扭转;城乡社区服务设施配套和技术更新相对滞
后,服务项目和资源投入依然紧张;社会力量和市场主体参与不
充分,专业教育和人员培训亟待加强。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,也是
我国城乡社区服务体系建设,特别是农村社区服务体系建设夯基
垒台、立柱架梁的关键阶段。随着新型工业化、信息化、城镇化、
农业现代化加速推进,我国城乡社区服务体系建设面临着一系列
机遇和挑战。一方面,我国经济持续健康发展,社会治理体系日
—2—益健全,各级党委政府对社区建设高度重视,为城乡社区服务体
系建设提供了有利条件。另一方面,坚决打赢脱贫攻坚战,解决
好“三个 1 亿人”城镇化问题(促进约 1 亿农业转移人口落户城
镇,改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约 1 亿人在
中西部地区就近城镇化)、实现农业转移人口市民化,以及有效
应对人口老龄化加速,对建设惠及十几亿人口的城乡社区服务体
系都提出了新的更高要求。
二、指导思想、基本原则和发展目标
(一)指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会
精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立创新、
协调、绿色、开放、共享的发展理念,以居民群众需求为导向,
以供给侧结构性改革为动力,推动城乡社区服务精细化、专业化、
标准化,构建机构健全、设施完备、主体多元、供给充分、群众
满意的城乡社区服务体系,让城乡居民共享全面建成小康社会的
发展成果。
(二)基本原则。
——坚持人民主体,多元参与。引导社区居民参与政策制定、
项目设计、服务供给和绩效评估,促进社区服务与居民需求精准
对接,拓宽各类主体特别是社会力量参与渠道,最大限度集合服
务资源、形成推进合力。
—3———坚持统筹城乡,补齐短板。统筹城乡社区服务设施建设、
服务资源配置、服务队伍建设、服务产品供给,结合农村社区建
设试点进度,逐步建立城乡统一的社区公共服务制度,促进城乡
基本公共服务均等化。
——坚持持续发展,创新引领。保持、提升各级党委政府重
视程度和投入力度,巩固、发展社区服务现有设施基础和制度基
础,依靠机制创新、技术迭代和动能转换,推动社区服务新业态
新模式加快成长。
——坚持资源整合,精细服务。最大限度集中人力、物力、
财力,整合资金、资产和资源,防止重复投资、重复建设、重复
供给;丰富项目,优化流程,提升品质,努力形成多层次、立体
化的服务格局。
(三)发展目标。
从我国基本国情和经济社会发展水平出发,按照全面建成小
康社会以及加强和创新社会治理的总体要求,到 2020 年,基本
公共服务、便民利民服务、志愿服务有效衔接的城乡社区服务机
制更加成熟;社区综合服务设施为主体、专项服务设施为配套、
服务网点为补充的城乡社区服务设施布局更加完善;网络联通、
应用融合、信息共享、响应迅速的城乡社区服务信息化发展格局
基本形成;以社区党组织、社区自治组织成员为骨干,社区社会
工作者和其他社区专职工作者为支撑,社区志愿者为补充的城乡
社区服务人才队伍更加健全。
—4—三、重点任务
(一)加强城乡社区服务机构建设。
城乡社区服务机构是提供国家基本公共服务的基础平台,旨
在聚合政府各部门延伸到城乡社区的服务事项和服务资源,为社
区居民提供项目齐全、标准统一、便捷高效的城乡社区公共服务,
以适应政府简政放权、放管结合、优化服务的要求。建立健全首
问负责、一次告知、限时办结制度,积极推行上门办理、预约办
理、自助办理、委托代办等服务,提高社区居民满意度。探索建
立乡镇(街道)党(工)委、社区党组织领导下的城乡社区公共
服务机构管理体制。统筹考虑人口规模、需求结构和服务半径等
因素,通过购买服务等方式,合理保障城乡社区公共服务所需经
费。支持供销合作社发展农村综合服务社。积极扶持城乡社区服
务类社会服务机构,支持城乡社区服务类社会服务机构承接社区
公共服务项目、发展专业社会工作服务和社区志愿服务。
(二)扩大城乡社区服务有效供给。
1.着力推进城乡社区公共服务均等化。依托城乡社区综合服
务设施和服务机构,提供面向全体城乡居民、贯穿生存发展各阶
段和生产生活各领域的基本公共服务项目,切实保障老年人、未
成年人、残疾人、优抚对象、困难群体等的服务需求。加强和改
进对农民工及其随迁家属的基本公共服务,促进农民工及其随迁
家属融入城市社区。贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《印
发〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》
—5—(中办发〔2015〕30 号)精神,加快完善农村社区服务体系,
大力推动基本公共服务项目向农村社区延伸,大力发展适应农业
现代化需要的生产服务,探索建立社区公共服务事项全程委托代
理机制,完善农村“三留守”人员关爱服务机制,切实提升对留
守儿童和妇女、老人的服务能力。促进城乡社区服务项目和服务
标准有机衔接,推动城乡基本公共服务均等化。
专栏 1:“十三五”期间城乡社区公共服务发展任务
——发展城乡社区就业、社会保障服务。依托城乡社区综合服务
设施,加强劳动就业和社会保障服务能力建设,重点为退役军人、高
校毕业生、城镇登记失业人口、就业困难人员、残疾人、农村转移劳
动力等重点群体提供就业服务和社会保障服务。
——发展城乡社区医疗卫生和计划生育服务。建立居民健康档
案,以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人
等人群为重点,开展相关医疗卫生服务。提供计划生育宣传教育、生
殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护和流
动人口计划生育服务。
——发展城乡社区社会服务。依托城乡社区综合服务设施,加快
城乡社区日间照料机构建设,发展生活照料、保健康复、精神慰藉等
服务,推动养老服务覆盖所有居家老年人。健全社区未成年人保护与
服务体系,使“儿童之家”覆盖 90%以上的城乡社区。完善对农村“三
留守”人员的生产扶助、生活照料、情感慰藉、心理疏导服务。探索
并推进残疾人、失能老年人家庭照顾、社区照料、机构照护相互衔接
的长期照护体系。健全困难群众主动发现、入户调查、政策宣传等社
会救助服务机制。依托城乡社区综合服务设施,提供殡仪服务咨询、
家属哀伤辅导等服务。
—6———发展城乡社区文化、教育、体育服务。广泛开展社会文化活
动,依托城乡社区综合服务设施,建立社区(村)综合性文化服务中
心。依托农家书屋和实体书店,大力推动全民阅读。提高数字化文化
服务能力和水平。统筹发展城乡社区教育,建立健全城乡一体的社区
教育网络。注重社区教育机构与城乡社区综合服务中心(站)的资源
共享,提高图书馆、科技馆、文化馆、博物馆和体育场馆等各类公共
设施面向社区居民的开放水平。城乡社区普遍建有体育场地,配有体
育设施,推行公共体育设施免费或低收费开放。
——发展城乡社区法律、安全服务。推动人民调解、普法宣传、
律师公证、法律援助等服务进社区,实现法律服务在城乡社区全覆盖。
依托社区综治中心,加强城乡社区治安防控网建设,发展壮大群防群
治队伍,深化社区警务战略,建立社区微型消防站,协助做好社区矫
正、社区戒毒社区康复、刑满释放人员的帮扶工作,加强交通安全宣
传教育,全面提高社区治安综合治理水平。加强社区应急避难场所和
救灾物资储备场所建设,开展社区防灾减灾科普宣传教育,提升基层
减灾能力。
——发展农村社区生产服务。发展农业技术推广、动植物疫病防
控、农产品质量监管等农村社区公共服务,大力推进信息进村入户,
支持建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。
2.着力推进城乡社区便民利民服务便捷化。大力发展城市社
区物业服务,建立行业监管机制、属地协调机制和居民评价机制,
切实提升企业诚信和服务质量。完善城乡社区便民利民服务网
络,推进“城市社区 15 分钟服务圈”规划建设,完善农村社区
综合性服务网点。发展城乡社区短途通勤公交服务,鼓励邮政、
—7—金融、电信、燃气、自来水、电力、产品质量监督等公用事业服
务进入城乡社区;发展城乡社区家庭服务、健康服务、养老服务
企业和机构,多方式提供看护护理、家政服务、美容美发、洗染、
家电维修、餐饮、物流配送和再生资源回收等生活服务,支持有
实力的企业运用连锁经营的方式到城乡社区设立超市、便利店、
标准化菜店等零售网点。依托供销合作社、益农信息社和企业提
供农资供应、农副产品流通、日用消费品销售、再生资源回收和
农业社会化服务,积极推进多种形式的城乡对接、产销对接。
3.着力推进城乡社区志愿服务和专业服务常态化。依托城乡
社区综合服务设施建立志愿服务站点,搭建志愿者、服务对象和
服务项目对接平台,完善志愿服务记录和志愿服务台帐。以家政
服务、文体活动、心理疏导、医疗保健、法律服务、交通安全宣
传教育等为主要服务内容,以低保对象、空巢老人、留守老人、
留守儿童、残疾人为主要服务对象,有针对性地开展城乡社区志
愿服务。积极开展在职党员到社区报到为群众服务活动,充分发
挥共产党员的先锋模范作用。推动党政机关、企业事业单位等成
立志愿服务队到城乡社区开展志愿服务。在城乡社区推行志愿者
星级认定和嘉许制度,健全“爱心银行”“时间银行”等志愿服
务回馈制度,推进社区志愿服务经常化和常态化。发扬农村邻里
相亲、守望相助传统,开展以生产互助、养老互助、救助互助等
为主要形式的农村社区互助活动和志愿服务,增强农村居民自我
服务能力。依托城乡社区综合服务设施建立社区社会工作室,根
—8—据社区居民需求,分类推进精神慰藉、资源链接、能力提升、关
系调适、社会融入等专业社会工作服务。充分发挥专业社会工作
在统筹社区照顾、扩大社区参与、促进社区融合、推动社区发展、
参与社区矫正和社区戒毒社区康复等方面的重要作用,建立社会
工作者与志愿者协同服务机制。
(三)健全城乡社区服务设施网络。
1.推进城乡社区综合服务设施建设。按照人口规模适度、服
务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全、社区居民自愿的要
求,以市(地、州、盟)为单位,依据城乡规划和土地利用总体
规划,合理确定城乡社区综合服务设施的数量、规模、选址布局、
建设方式、功能划分,按照每百户 30 平方米标准配建城乡社区
综合服务设施。根据城乡居民需求,结合农村社区建设试点进度,
推进街道(乡镇)社区服务中心和城乡社区服务站建设,力争到
2020 年,实现城市社区综合服务设施全覆盖,农村社区综合服
务设施覆盖率达到 50%。统筹利用好村级集体经济收入、政府投
入和社会资金,整合利用村级组织活动场所等现有设施和场地,
综合采取新建配建、改建扩建、资产划转、购置租赁等方式,加
快推进各级农村社区综合服务设施建设,优先支持易地扶贫搬迁
安置区开展配套建设。
2.完善城乡社区综合服务设施功能。城乡社区综合服务设施
由社区组织工作用房和居民公益性服务设施两部分组成,提倡
“一室多用”,提高使用效益。依托城乡社区综合服务设施整合
—9—服务项目和服务资源,除国家另有规定外,以城乡社区居民为对
象的公共服务、便民利民服务、志愿服务和专业社会工作服务原
则上应在综合服务设施中提供。编制城乡社区综合服务设施标准
规范,为综合服务设施建设提供技术支撑。突出地域特色、乡土
特色和社区特色,营造亲情化、人性化的服务环境,加快推进地
名标志设置。健全综合服务设施运行管理制度,加强城乡社区综
合服务设施的运行维护,防止其损毁、流失或被挪做它用,探索
建立综合服务设施社会化运作机制,逐步建立社区组织、社区居
民轮值轮管制度,社区综合服务设施开放时间一般不少于每天 8
小时。
专栏 2:城乡社区综合服务设施功能
——城乡社区服务站应完善以下主要功能:为城乡社区服务机构
提供服务场所;接入社区公共服务综合信息平台,代办代理社区公共
服务事项;建立社区便民利民服务、志愿服务、专业社会工作服务网
点;提供社区党组织、社区自治组织活动场所;提供居民自治、社区
协商、社区教育、群众活动场所;建立社区社会组织活动网点,提供
“三社联动”社区服务场所;部署、应用智慧社区信息系统。
——街道(乡镇)社区服务中心应完善以下主要功能:为城乡社
区服务机构提供服务场所;部署社区公共服务综合信息平台,办理权
限范围内的社会管理和公共服务事项;建立社区便民利民服务、志愿
服务、专业社会工作服务示范性项目网点;提供社区社会组织联合会
活动场所,提供“三社联动”社区服务场所;为组织社区服务人才建
设、智慧社区建设提供场所。
—10—(四)推进城乡社区服务人才队伍建设。
1.拓宽城乡社区服务人才来源渠道。按照《国家中长期人才
发展规划纲要(2010-2020 年)》要求,把城乡社区服务人才队
伍建设纳入当地人才发展规划,引导优秀人才向城乡社区服务领
域流动。依章依法选优配强社区(村)“两委”班子成员,健全
居(村)民委员会下属委员会,选齐配强居(村)民小组长、楼
院门栋长。积极开发城乡社区专职工作岗位,鼓励高校毕业生、
退役军人、返乡农民工等优秀人才到城乡社区工作,加大社会工
作者等专业人才使用力度,力争到 2020 年,每个城乡社区至少
配备 1 名社区社会工作者。建立健全城乡社区志愿者招募注册、
志愿者培训管理、志愿服务记录与证明出具、志愿服务评价激励
等制度,鼓励党政机关、企事业单位工作人员参与城乡社区服务。
力争到 2020 年,城乡社区注册志愿者人数占本地区居民比例达
到 13%。
2.健全城乡社区服务人才培养使用制度。做好城乡社区服务
人员任职培训、在职培训和专门培训,提高教育培训的针对性和
有效性。支持和鼓励城乡社区服务人员参加社会工作等各种职业
资格考试和学历教育考试,提高社区工作者专业化水平。研究制
定城乡社区工作者管理办法,建立健全城乡社区工作者职业序
列。关心城乡社区服务人员的成长进步,探索建立从中培养发展
党员,选拔基层干部,推荐党代表、人大代表、政协委员和劳动
模范等制度渠道。
—11—(五)加强城乡社区服务信息化建设。
1.构建城乡社区公共服务综合信息平台。结合“互联网+政
务服务”,完善数据接口和共享方式,扎实推进城市社区公共服
务综合信息平台建设,最大限度集成不同层级、不同部门、分散
孤立、用途单一的各类业务信息系统,构建社区公共服务综合受
理窗口,推行“前台一口受理、后台分工协同”;整合社区公共
服务信息资源,推进基础证照的信息多元采集、互通共享、多方
利用;拓展社区公共服务综合信息平台应用,构建实体受理窗口、
网上办事大厅、移动客户端、自助终端的多样化服务格局,实现
一号申请、一窗受理、一网通办。依托农村社区综合服务设施设
立信息化服务网点、加强益农信息社建设,推进信息进村入户工
作,推动综合信息平台向农村社区延伸。力争到 2020 年,城市
社区公共服务综合信息平台覆盖率达到 60%,农村社区公共服务
综合信息平台覆盖率达到 30%。结合或依托社区公共服务综合信
息平台,建立覆盖城乡、开放便捷的社区数字化学习公共服务平
台及体系。
2.推进智慧社区建设。推动“互联网+”与城乡社区服务的
深度融合,逐步构建设施智能、服务便捷、管理精细、环境宜居
的智慧社区。推进智慧社区信息系统建设,广泛吸纳社区社会组
织、社区服务企业信息资源,逐步实现社区公共服务、志愿服务、
便民利民服务等社区服务信息资源集成。推动社区养老、社区家
政、社区医疗、社区消防等安保服务和社区物业设备设施的智能
—12—化改造升级,强化社区治安技防能力。大力发展城乡社区电子商
务,发展线上线下相结合的社区服务新模式,依托农村社区综合
服务设施和益农信息社,探索农村电子商务与农村社区服务有机
结合的推进策略。
(六)创新城乡社区服务机制。
1.完善城乡社区自我服务机制。积极推进城乡社区服务型党
组织建设,充分发挥社区党组织领导核心作用,组织社区党员干
部成立联系服务群众团体,为群众提供便利、快捷、有效服务。
发挥城乡社区自治组织作用,围绕涉及居民群众切身利益的公共
事务和公益事业组织社区协商活动,吸纳社区居民参与社区服务
项目提出、运行、监督全过程,探索通过居民自愿筹资、建立社
区基金等方式扩充自我服务资源。支持城乡社区群团组织发挥各
自优势参与社区服务活动,大力培育服务性、公益性、互助性城
乡社区社会组织。力争到 2020 年,城市社区平均拥有不少于 10
个社区社会组织,农村社区平均拥有不少于 5 个社区社会组织。
动员驻社区单位在开放活动场所、提供资源支持、参与社区服务
等方面履行共建责任。
2.建立政府购买城乡社区服务机制。推进基层政府职能转
变,建立政府购买城乡社区服务机制,将城乡社区自治组织纳入
购买对象,将政府购买服务经费纳入财政预算。适时出台政府购
买社区服务实施意见和配套政策,明确购买内容、服务标准、资
金保障、监管机制、绩效评价等内容。原则上能由政府购买服务
—13—提供的,积极引导社区组织和社会力量承接,能由政府和社会资
本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。建立城乡社区公共服务
目录及准入制度、政府购买社区服务目录,推行政府采购、定向
委托、公益创投等方式,提高城乡社区公共服务质量和资金效益。
3.健全城乡“三社联动”机制。充分发挥社区的基础平台作
用、社区社会组织的服务载体作用、社会工作者的专业支撑作用,
建立居民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织竞争承接、
社工团队执行实施、相关各方监督评估的联动机制,广泛汇集社
会资源,更好回应社区居民的多样化、个性化服务需求。
专栏 3:城乡社区服务能力建设重点工程
1.城乡社区综合服务设施建设工程。以居民需求为导向,因地制宜
健全城乡社区综合服务设施网络,扩大街道(乡镇)社区服务中心和城
乡社区服务站覆盖,提升城乡社区尤其是农村社区服务能力和水平。
2.城乡社区服务信息化建设工程。大力推进城乡社区公共服务综
合信息平台建设,逐步实现社区公共服务事项的一窗式受理、全人群
覆盖、全口径集成、全区域通办。推进智慧社区信息系统建设。
3.城乡社区服务人才队伍建设工程。建立健全城乡社区服务人才
培养、选拔、评价、使用、激励制度,推进社区服务人才队伍专业化、
职业化。分级组织城乡社区服务人才教育培训,切实加强示范性培训。
4.城乡社区社会组织培育发展工程。积极发展在城乡社区开展为
民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术
服务等活动的社区社会组织,发挥其提供服务、反映诉求、规范行为
的积极作用。
四、政策措施和组织保障
—14—(一)加强法规制度建设和标准化建设。贯彻实施《中华人
民共和国村民委员会组织法》,推动修订《中华人民共和国城市
居民委员会组织法》,完善地方配套法规。建立健全城乡社区服
务标准体系,研究制定城乡社区服务标准、城乡社区服务信息化
建设标准、城乡社区服务居民满意度测评标准、城乡社区服务机
构评估标准等国家标准或民政行业标准。力争到 2020 年,形成
较为完善的城乡社区服务法律法规和标准体系。
(二)健全领导体制和工作机制。健全全国社区建设部际联
席会议制度,在国务院领导下,制定各项目标任务分解落实方案,
明确各部门分工任务,整合各部门城乡社区服务体系建设资源,
协调城乡社区服务体系建设中的重大问题和重点工作。各级政府
切实履行好发展社区服务体系的责任,建立健全社区服务领导协
调机制,将社区建设成效纳入各级党委政府部门工作目标考核,
考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。普
遍推行社区公共服务事项准入制度,属于区(县、市)人民政府
及其职能部门、街道办事处(乡镇人民政府)职责范围内的事项,
不得转嫁给城乡社区组织;应由城乡社区组织协助的事项,应当
为城乡社区组织提供必要的经费和工作条件。
(三)加大资金投入。通过政府预算安排、社会资本投入、
慈善捐赠等渠道,多渠道筹集城乡社区服务体系建设资金。采取
公建民营、民办公助、政府购买社会力量服务、政府和社会资本
合作模式(PPP 模式)等方式,积极引导社会力量参与城乡社区
—15—综合服务设施建设运营、信息化建设、人才队伍建设和社会组织
培育发展。
(四)完善扶持政策。将城乡社区服务体系建设纳入地方经
济和社会发展规划,纳入城乡规划和土地利用总体规划,对城乡
社区综合服务设施建设用地,按照法律、法规和规章可以采取划
拨方式供地的,地方政府要切实予以保证;闲置的宾馆、培训中
心、福利设施、办公用房等政府资产,优先用于社区养老等服务。
进一步落实城乡社区服务税收、公用事业收费、用工保险和社会
组织登记等优惠政策。
(五)强化规划实施。各地要加强对本规划实施的组织、协
调和督导,研究制定本地区“十三五”城乡社区服务体系建设规
划,形成从中央到地方衔接配套的规划体系。建立规划实施的部
门协调机制,开展规划实施情况动态监测和评估工作,适时进行
督促检查,确保规划建设任务保质保量完成。
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